关于优化海南房地产开发建设审批流程的建议

  十八大以来,中国改革的步伐稳步前进,一些改革措施陆续实施,尤其以转变政府职能、简政放权为突破口,取消和下放了100多项行政审批事项,进一步激发市场和社会活力,这些都为全面深化改革作了铺垫。

  2008年,海南省委省政府为了提高政府的服务效率,设立了“政府服务中心”;2012年,海口再次优化房地产开发项目联合审批流程,把原11个阶段的审批流程简化到8个,这些对于促进经济的发展起到了重要的作用。但权力下放到市县,简化部分审批流程,只是二级审批环节的减少,而审批的内部程序依然繁琐冗长,许多审批的程序还没有真正整改。目前政府有关部门对房地产开发项目的审批,还没有脱离计划经济时代过多的行政审批模式,采取的仍然是行政控制型的管理方式。

  最近我们对房地产行业从“土地使用权获得——规划报建——施工许可——竣工验收——房产办证”等有关程序,进行了调研,一个投资项目从土地获得到办理房产证,需经过土地获取、方案审查、工程许可、联合图审、施工许可、预售许可、竣工验收、房产证办理等8个阶段,要办理30多项审批,需要272个审批日。

  开发单位从项目的可行性报告开始到房产证办理完成为止,共需经过土地估价备案、国有土地使权招标、拍卖、挂牌、建设工程规划许可证、竣工规划验收等30多个环节,分别需要经过市国土局、市发改局、市水务局、市公安消防局、市规划局、市地震局等10多家部门的审批,需取得由这些部门加盖的上百个图章。有的部门对同一个项目的审批要涉及到内部的几个科室,且前后要进行多次审批,有些流程盖章是“章套章”,既费时,又费事,使得开发商三天两头在这些部门转悠,却总有办不完的手续,盖不完的图章。

  整个审批流程按政府规定时限是272个工作日,其中土地使用权获得是64个工作日,报建是10个工作日,房产证办理是103个工作日,但是在我们的调查中发现,工作人员在办理这些手续里所花的时间远远超过272个工作日。比如从拿地到报建完成办理审批手续,一般要6个月以上。作为项目的准备期,开发单位必须要拿到土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、临时施工许可证4个许可证,且每个许可证的取得也均有不少严格的前置条件。据企业工作人员反映,如果前期准备工作顺利,一般需要6个月才可进入土建阶段,如果中间环节稍有不顺,项目实施的时间就会一拖再拖,少则1年,甚至更长时间。而海口市规定对房地产建设项目拿地到报建的审批的时限仅为111天。

  如初步设计方案的审批,其流程为经办人(初审并修改)——科长(评审并修改)——分管局长(审核)——经办人(结果反馈)。企业首先将方案报经办人审批,经办人提出修改意见后,企业和设计单位对方案重新进行修改,再报经办人复审(如经办人有意见还必须再次修改再次报批),如果经办人同意后,报送到科长、局长处也有可能会被推翻,再由企业重新设计,重新报送。如此反复送审、修改、再送审的情形,初步设计方案的审批,一般需要的时间在6个月左右。这种多环节多层次的重复审批,导致企业的时间和财务成本大量增加,延误了房地产项目的开发进程。

  报建必须经过10个政府有关主管部门,而每一个部门报建按规定必须派两人到现场查看,查看的时间由有关部门确定。在实际操作过程中,相关部门都是各自为政,分批分次到现场查看,企业仅仅接待报建和验收的人员就达20次之多。如果有关部门能协商一个统一时间来现场查看,就能节省企业很多工作,提高工作效率。

  在各项审批环节中,有很多资料比如企业工商营业执照复印件、法定代表人证明书、法人身份证复印件等常规资料需在在不同的环节反复报送,一来增加了企业的工作量,二来也增加了相关部门审批材料的工作量和时间。

  对开发商而言,不仅项目前期所需要的时间长,而且在项目前期就必须投入大量的资金。土地实行拍卖以后,开发商一旦竞拍成功就必须马上投入一笔不菲的资金,加上政府代收费、勘察设计费、开发准备金、“三通一平”等费用,前期的铺垫资金至少要占项目总投资额的50%。由此可见,项目前期准备阶段不仅牵制了开发商大量的人力、财力和精力,也加大了项目开发的成本。

  海口要大幅缩短投资项目建设审批流程,不能光靠规划局、国土局等少数部门自觉自发行动,而需要在市委市政府统一部署下,制定改革方案,指导并督促让贯穿全流程所涉及的10多个委、办、局,率领下属的30个处、室、中心、站共同参与这个审批流程的流程再造。

  为了减少开发商审批的环节,可以在土地进行拍卖前做好先期规划工作。第一步对城区进行城市整体规划,成为地方性的法规,一般情况下不得随意变更。第二步确定需拍卖的土地未来的使用方向。第三步在土地拍卖前就做好规划总评、环境总评、拆迁调查等先期工作,可将先期费用一并打入土地拍卖价中。这样在土地拍卖成交后,开发商就可大大减少多项前道审批环节,早日进入投资阶段。

  2012年海口市优化了房地产开发审批流程,例如工程许可阶段由以前的串审改为了并审,企业可以把相关项目资料一起报送给市规划局、环保局、住建局,由这几个部门同时审批,节省了不少审批时间。但是目前这些部门还是一个一个单独审查,如果能够改并审为会审,由规划局牵头,把环保局、住建局、民防局等其它6个单位组织起来对项目进行会审,一起发现问题,并及时反馈意见及时转给开发商,一个图章对外,其余作为内部意见,进而从根本上解决审批环节多的矛盾,着力改变企业办事效率高、政府办事效率低的怪现象。

  对审查文件数量及格式要求进一步简化,无法律依据的文件尽可能不提供,不同的审批环节中,已在前述流程中审批的文件可不提供,也可不再重复审查,这样既简化了企业准备资料的工作,同时也简化了相关部门审查资料的工作。

  目前多数行政审批比较注重权力的使用,而对应当承担的责任却履行得不够,对未依法审批的责任往往得不到应有的追究。为了减少行政审批的随意性,必须建立相应的责任追究制。在赋予行政机关行政审批权的同时,按照“谁审批、谁负责”的原则规定相对应的责任,有关部门要对其不当行为承担相应责任。

  企业进行项目审批,常常少不了行政审批中介机构出具的证明文件,包括环境影响评价报告、安全评估报告、房产预测报告、防雷报告、消防检测、铝合金检测、空气检测等,这些机构大多是垄断经营,有些机构还将专业服务变为变相审批的行为,与政府部门利益挂钩,人为形成“关卡”,他们的工作效率、收费情况让企业感到头疼。所以希望政府能规划中介机构,打破行业垄断,把竞争带入其中,清理资质资格、清理收费依据、规范服务时限、提高服务效率。

  2013年8月9日,海南省政府举行行政审批制度改革专题报告会,提出海南省将进一步实施行政审批制度改革。2013年9月6日,李克强总理主持召开的国务院常务会议指出,坚决打破各种对民间投资制造隐形障碍的“玻璃门”、“弹簧门”,彻底拆除“表面迎进去、实际推出来”的“旋转门”。

  您在省五届人大二次会议上提出的关于“关于优化海南房地产开发建设审批流程”的建议(第522018号),省人大常委会在会议后交由我单位进行办理。我中心高度重视,组织相关业务骨干赴海口市政府和省住建厅、国土厅等相关职能部门针对提案有关问题进行调研分析,提出了有关工作措施和意见,现答复如下:

  (一)根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条 “土地利用总体规划实行分级审批”;第二十六条 “经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”和《中华人民共和国城乡规划法》第十三条“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划,报国务院审批。” 第十六条“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。” 第十九条“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。” 第四十七条的规定,我省各级土地利用规划、城乡规划等一般情况下不能随意修改,如需修改需要按相关法律规定程序报批。

  (二)根据《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定,对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第九条规定“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容:

  (三)土地招拍挂之前的工作属于政府行为,未完成招拍挂的土地仍未明确使用权所有人,也无法明确具体开发建设项目,故无法提前完成规划、环评等工作。目前省行政审批改革领导小组正在牵头组织产业园区区域审批前期工作改革,参考借鉴上海浦东改革经验,强化产业园区区域(专业)规划的编制,拟要求由各类产业园区管委会牵头组织编制地质灾害危险性评估、地震安全性评价、雷击风险评估、环境影响评价、文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案等区域性专项评估、评审报告,经各相关主管部门审查批准后,纳入区域(专业)规划管理要求,在管理要求范围内,建设项目不再编制项目专项评估、评审报告。

  我省已出台了《海南省建设工程项目立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收五阶段实施细则(试行)》,将建设类项目政府审批时间压缩到了38工作日,总体时间控制在145个工作日内(含审批辅导、专家咨询、技术评审、公示、公告等时间);将审批事项按流程划分为立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收五阶段实施并联审批,每个阶段均由一个并联窗口统一咨询、统一受理、并联审批、统一发证。目前,海口、三亚、澄迈、洋浦、文昌、琼海、东方、儋州正在进行试点实施五个阶段并联审批,待完善成熟后将在全省实施。

  目前,经省编办牵头组织的审批事项清理,对无法律法规依据的审批事项、申报材料、审批环节一律取消。我省在精简优化审批事项流程的基础上,我中心牵头起草了《海南省行政审批事项目录管理办法》和《海南省行政审批标准规范》,省政府办公厅已印发执行,对审批流程、审批要素和审批行为不仅进行了规范,而且极大地简化了流程,减少审批自由裁量权。同时,我们以公开透明、高效快捷为原则,依托省电子政务平台和互联网,正构建全省统一的网上审批大厅,与各级政务中心实体审批大厅有机融合,统一标准、统一门户,实现全省“一张审批网”,审批服务将从省、市县延伸到乡镇、街道和村。为了减少办事企业和市民提供材料,我省在全省统一审批平台基础上,正在着手建立全省统一的电子证照库,待完成后将实现各部门证照信息的共享,无需再由申请人提供有关证照资料。

  我省自2008年开始推行行政审批“三集中”改革,各审批实施机关原分散在各处(科、股)室的审批权力相对集中到了行政审批办公室,审批人员、审批事项都集中到政务中心,各业务处(科)室的主要工作已向完善规章制度、制定规划、监督检查等转移,从而建立起了决策、执行、监督相对分离又相互制约的运行机制。2014年4月份,为了进一步规范行政审批行为,监督行政机关依法实施行政审批管理,保护公民、法人和其他组织的合法权益。我省又出台了《海南省行政审批管理及责任追究办法 》,对行政审批管理的基本原则、行政审批实施程序、行政审批事项设定评价、行政审批监督及责任追究制度的建立均作出了明确规范。

  目前,省行政审批制度改革领导小组办公室正在组织研究建设工程项目专项评估、评审等前期准备工作的改革措施,现初稿已完成,下一步将进行征求意见。改革措施拟解决产业项目落地难的审批瓶颈问题,进一步转变政府职能,理顺政府、企业和中介机构三者之间的关系,建立责任清晰、分工合理、科学有序的管理体系,通过深化改革,逐步建立起一套“科学合理、高效透明、监管到位”的建设工程专项评估、评审管理制度,全面实现“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少”的改革目标。

  1、投资建设项目审批大提速:破解审批万里长征难题,将投资建设项目审批流程按5个阶段进行优化和整合,审批时间从799天压缩为37天。(5个阶段为“项目立项核准、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收”),现已在海口、三亚、澄迈、洋浦先行先试。

  2、改革企业登记制度:研究制定了《海南省企业登记制度改革十六条意见》,企业登记注册率先在全国实行“先照后证”, “注册资本认缴制”、“放宽市场主体名称使用限制”等改革措施,实现准入“0门槛”。成效明显:2013年新增登记企业8305家、个体工商户20180户,分别增长46%和53.4%。

  3、推进企业投资管理体制改革:出台《海南省企业投资项目核准改革实施方案》和《海南省企业固定资产投资项目备案管理办法》,对企业投资项目改核准为备案,确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权。改革后立项阶段政府审批提速85%,企业减少审批方面投资成本20-25 %;

  以公开透明、高效快捷为原则,依托省电子政务平台和互联网,构建全省统一的网上审批大厅,与各级政务中心实体审批大厅有机融合,统一标准、统一门户,实现全省“一张审批网”,审批服务将从省、市县延伸到乡镇、街道和村。省级940项(占全省审批事项70%)已实现互联网申报。

  阳光是最好的防腐剂,通过海南省政府门户网站统一公开全省审批目录和审批各要素(项目名称、法律依据、办事程序、申报材料、承诺时限、收费项目、收费标准、收费依据),公开信息超过75万条;率先实施互联网全流程阳光审批,审批环节全流程公开透明、可查询、可追溯,第一批42项审批事项实现互联网全流程审批。

  全省330项涉税审批、备案和减免税事项,90%实行“窗口受理、先办后审、当场办结”,节省办理时限1625个工作日,2013年10月15日全面推行以来,共办理26800件涉税事项,获得纳税人广泛认可。

  对保留的审批事项实行标准目录管理,建立全省包括省、市县、乡镇(街)统一的行政审批事项标准目录和行政审批项目库,并实现动态管理。出台了《海南省行政审批事项目录管理办法》,规范行政项目设立、审批、监督、公开等行为,规定目录之外一律不得擅自设置行政审批事项。目前,省级保留审批事项729项;市县标准审批目录432项(其中审批事项255项、管理服务事项117项)。

  针对审批程序不规范、审批事项名称不一致、擅自增加申报材料、许可随意性大、审批自由裁量权过大等问题,制定了《海南省行政审批标准规范》,规范审批行为。涉及审批目录分类标准、审批要素(审批名称、审批流程、申报材料、审批依据、审批时限、审批责任等)标准、审批流程标准。此标准规范已应用到2013年新开发的审批信息系统中,通过对审批行为的标准规范和程序化,限制审批自由裁量权,将审批行为关进标准和科技的笼子里,用无情的“电脑”管住有情的“人脑”。

  2014年的我们的重点工作是在简政放权、优化审批流程、全面推行网上阳光审批和审批便民服务的基础上,深入分析和解决影响行政审批效能的评估评审多、中介机构不规范、市场监管弱等问题以及公共资源统一交易问题,探索和试行负面清单管理。

  十分感谢您对我省行政审批制度改革工作的关心、支持以及所提出的意见和建议,正是缘于像您这样的热心人士,我省行政审批制度改革工作才有了今天较长足的进步,希望在今后工作中,您能继续关注我省的行政审批制度改革工作,多提宝贵意见和建议。

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